Ausgabe Juni 2015

Vor viereinhalb Jahren haben die europäischen Aufsichtsbehörden (ESAs, European Supervisory Authorities) ihre Arbeit aufgenommen. Eine wesentliche Aufgabe besteht in Ausarbeitung konkretisierender Maßnahmen zu Level 1 Gesetzen, soweit sie der europäische Gesetzgeber hiermit betraut hat. Diese Form der Arbeitsteilung auf Gesetzgebungsseite verdient eine genaue Beachtung.

Die erste Stufe europäischer Gesetzgebungsverfahren durch die EU-Institutionen auf dem Gebiet des Bankaufsichtsrechts sowie des Kapitalmarktrechts sieht oftmals den Erlass konkretisierender Rechtsakte auf Level 2 vor. Die ESAs beraten die EU-Kommission bei der Ausarbeitung delegierter Rechtsakte auf Level 2, entwickeln rechtsverbindliche regulatorische Standards und erarbeiten - teilweise ohne ein ausdrückliches Mandat - Leitlinien und Empfehlungen. Letztere haben grundsätzlich einen unverbindlichen Charakter, tatsächlich entfalten sie aber eine faktische Bindungswirkung.

Diese Art der Arbeitsteilung auf Gesetzgebungsseite birgt Vor- und Nachteile. Technische Details können tatsächlich effizient und sachgerecht auf Level 2 erarbeitet werden, wenn die Verfahren auf Seiten der ESAs transparent sind und glaubwürdige öffentliche Konsultationen durchgeführt werden. Level 2 Maßnahmen haben weitreichende Konsequenzen für die betroffenen Marktteilnehmer, deshalb sollten vor Verabschiedung dieser Maßnahmen Folgenabschätzungsstudien durchgeführt und dabei die Auswirkungen der vorgeschlagenen Regeln auf die Struktur des Marktes (Stichwort: Diversität des Finanzsektors) und auf alle Marktteilnehmer berücksichtigt werden.

Zugleich sind jedoch zu viele Mandate vom europäischen Gesetzgeber an die ESAs ergangen, da man sich offensichtlich auf Level 1 der EU-Gesetzgebung (EU-Kommission, Rat, EU-Parlament) nicht immer auf gemeinsame Regelungen verständigen konnte. Damit besteht die Gefahr, dass die ESAs im Zusammenwirken mit der EU-Kommission de facto die Rolle eines Gesetzgebers übernehmen, obgleich sie hierfür nicht legitimiert sind. Die EU-Aufsichtsbehörden sind Organe der Exekutive mit einem klar umrissenen Mandat. Level 2 Maßnahmen dürfen nicht als "Hintertür" zur Durchsetzung rechtspolitischer Ziele benutzt werden.

Grundsätze der Subsidiarität und Proportionalität müssen bei allen Aktivitäten der ESAs eingehalten werden. ESAs verweisen in ihrer Arbeit oft darauf, dass auf Level 1 keine Vorgaben für eine propor-tionale Anwendung gemacht wurden und inter-pretieren Proportionalität sehr restriktiv. So sind z. B. selbst für kleine und mittlere Banken in der Regel keine Ausnahmen vorgesehen, sondern „one-size-fits-all“ ist mit geringfügigen Variationen häufig der Ansatz.

Eine wirksame demokratische Kontrolle der ESAs durch das EU-Parlament ex-ante, d. h. vor dem Tätigwerden der ESAs, aber auch ex-post im Sinne der Würdigung der Vorschläge auf Level 2 ist daher von entscheidender Bedeutung. Nur so kann die Akzeptanz und Angemessenheit europäischer Regelungen sichergestellt werden.

Nach fast zweijährigen Beratungen haben sich die EU Institutionen auf eine Verordnung über Interbankenentgelte (MIF-VO) und eine überarbeitete Zahlungsdiensterichtlinie (PSD2) geeinigt. Mit dem Ziel, Verbraucherschutz und Wettbewerb im Zahlungsverkehr voranzutreiben, stellt der europäische Gesetzgeber die Banken vor enorme Herausforderungen: Auf der einen Seite werden die Einnahmemöglichkeiten aus dem Kartengeschäft beschränkt (Deckelung der Entgelte auf 0,2% des Transaktionswertes nach MIF-VO), auf der anderen Seite müssen Banken ihre Infrastruktur für Drittanbieter kostenfrei zur Verfügung stellen, damit diese ungehindert Zahlungsdienstleistungen anbieten können (PSD2). Die Deutsche Kreditwirtschaft arbeitet an sinnvollen Lösungsansätzen, damit der Zahlungsverkehr auch in Zukunft ein attraktives Geschäftsfeld für Banken bleibt.

Die geplante europäische Kapitalmarktunion darf die Bankenfinanzierungen hierzulande allenfalls ergänzen, aber nicht ersetzen. Dies ist die Position sowohl des Bundestages als auch des Bundesrates zum Grün-buch der EU-Kommission zur Schaffung einer europäischen Kapitalmarktunion. In ihrem Antrag stellen die Koalitionsfraktionen des Bundestages vor allem auf das bewährte Drei-Säulen-Modell bei der Kreditversorgung der deutschen Wirtschaft ab. Insbesondere KMU würden weiterhin auf die Finanzierung durch ihre Hausbank vertrauen. Die Kreditversorgung des Mittelstandes durch kleine Banken müsse erleichtert werden, der Proportionalitätsgrundsatz in der Regulierung noch stärker Beachtung finden. Dazu gehöre auch die Beibehaltung der besonderen Eigenkapitalanforderungen bei KMU-Krediten. Die Koalition greift damit zentrale Forderungen der deutschen Banken und Sparkassen auf. Die Deutsche Kreditwirtschaft bemerkt in ihrer Stellungnahme zum Grünbuch "für Deutschland, dass die Kreditwirtschaft ihre Finanzierungsaufgabe auch während der Finanzkrise erfüllt hat. Die im Jahr 2009 befürchtete Kreditklemme trat nicht ein." Zudem komme eine Kapitalmarktfinanzierung für KMU aus allen Regionen Europas aufgrund des großen Aufwandes, der erheblichen regulatorischen Kosten sowie der hohen Bonitätsanforderungen von Kapitalmarktinvestoren zumeist nicht in Betracht.

Über 18 Millionen Mitglieder halten inzwischen Anteile an einer Genossenschaftsbank und sichern sich so Mitspracherechte an ihrer Bank vor Ort. Damit übersprang die Zahl der Mitglieder von Kreditgenossenschaften zum Jahreswechsel eine weitere Millionenmarke. Seit dem Jahr 2008 kamen 1,8 Millionen neue Mitglieder hinzu. Diese steigende Zahl von Mitgliedern ist ein deutlicher Beweis für die Attraktivität des genossenschaftlichen Geschäftsmodells. Es ist ein Zeichen, dass die Kunden den von den Genossenschaftsbanken angebotenen Mix aus starker Präsenz vor Ort, persönlicher Beratung und hoher Onlineverfügbarkeit schätzten.